Remis le 29 Avril 2013 au Président de la République François Hollande, le Livre Blanc de la Défense et de la Sécurité Nationale affiche pour ambition de réadapter les orientations stratégiques françaises aux mutations internationales contemporaines.
Crises financières, développement des cybermenaces, accroissement du crime organisé, dissémination des armes conventionnelles et prolifération des outils de destruction massive sont autant d’éléments qui ont rendu nécessaire cette redéfinition.
Depuis 1972, le Livre blanc tâche de déterminer les orientations de la Défense française en fonction des nouveaux dangers qui pèsent sur le pays.
C’est aujourd’hui dans un environnement mouvant et globalisé, marqué par les tensions budgétaires, que ce dernier met en exergue les grandes priorités stratégiques nationales. La commission de rédaction s’est ainsi fixé trois impératifs :
Offrir une visibilité des orientations sur 15 ans
Permettre à l’industrie d’anticiper la demande
Répondre aux menaces tout en veillant au respect de l’équilibre des comptes publics.
Partant de ces objectifs la France base son action sur deux principes fondamentaux qui peuvent apparaitre comme difficilement conciliables que sont le respect de sa souveraineté, et la participation active à la sécurité internationale. La France entend ainsi remplir ses obligations conventionnelles au sein de l’OTAN, tout en conservant sa liberté d’action pour ne pas prendre part à un interventionnisme excessif.
Tout comme l’édition de 2008, le Livre Blanc de 2013 se fonde sur le principe de sécurité nationale. Ce dernier se traduit par l’obligation d’appréhender l’ensemble des risques et menaces susceptibles de porter atteinte à la Nation, en ne se bornant pas à la simple protection de la population et du territoire contre une offensive étatique. L’ouvrage demande de repenser la grille de lecture employée au XXème siècle pour observer les nouveaux dangers à travers un prisme plus étendu, et ainsi y englober des possibilités d’agression venant de nouveaux acteurs.
Les travaux de 2013 ont permis d’identifier des menaces inédites, de déterminer une stratégie adaptée aux contextes et enjeux régionaux, de rappeler les moyens dont dispose la France pour rendre opérationnels ses objectifs tout en optimisant budgétairement cette mise en œuvre.
L’émergence de menaces protéiformes
Bien que les conflits interétatiques se fassent de plus en plus rares, le livre blanc fait le constat d’une remilitarisation de certaines régions depuis le début du XXIème siècle, nous poussant à réévaluer notre perception des menaces de force. Nous pouvons toutefois remarquer que les déstabilisations régionales sont aujourd’hui davantage la conséquence de défaillances régaliennes.
La menace de la force
Il résulte des travaux de 2013 que notre stratégie de défense nationale doit intégrer le fait que des puissances qui étaient hier émergentes, sont aujourd’hui de véritables mastodontes économiques et financiers qui aspirent à assoir leur domination continentale militairement.
Le rapport indique ainsi qu’en 2012 : « le total des budgets militaires des quatre premiers pays de la région (asiatique) - Chine, Corée du Sud, Inde et Japon - a dépassé pour la première fois celui de l’ensemble des pays de l’Union européenne. »
Le Livre de 2013 dresse également un diagnostic lucide de l’évolution des dépenses militaires russes et des risques de prolifération des armes chimiques et bactériologiques.
Il indiquait en ces termes : « Le budget militaire de la Russie est en croissance rapide. Ce pays modernise son arsenal nucléaire et veut donner à ses forces conventionnelles une capacité accrue d’intervention. […] La menace posée par les arsenaux chimiques est bien réelle, comme le démontre la crise syrienne. »
Le risque des faiblesses
La seconde priorité sur laquelle notre stratégie nationale doit se focaliser est l’identification des foyers de déstabilisations engendrés par la défaillance d’un État.
Le livre indique à ce propos : « Les risques et les menaces auxquels ils ne savent pas faire face sur leur territoire peuvent rapidement déborder et affecter notre propre sécurité. […] le dilemme est de laisser le chaos s’installer, ou au contraire, en intervenant, de prendre le risque de focaliser sur elle les hostilités, sans pouvoir s’appuyer sur des partenaires nationaux solides. »
L’anticipation est ici le maître mot. La France et ses partenaires doivent être en mesure d’agir en amont afin d’éviter une intervention militaire et un conflit armé qui risquerait de s’enliser.
Les foyers de déstabilisation nationaux sont aujourd’hui nombreux, la crise Yéménite est l’illustration qu’une défaillance régalienne peut être à l’origine d’effets sanitaires, migratoires et sécuritaires sur les pays environnants.
L’adaptation des objectifs stratégiques aux contextes régionaux
L’ouvrage de 2013 ordonne les objectifs stratégiques à travers cinq catégories :
Protéger le territoire national et les ressortissants français, et garantir la continuité des fonctions essentielles de la Nation
Garantir la sécurité de l’Europe et de l’espace Nord-Atlantique
Stabiliser le voisinage de l’Europe
Participer à la stabilité du Proche-Orient et du Golfe Arabo-persique
Contribuer à la paix dans le monde
Dans cette échelle des priorités, la commission a naturellement placé la protection du territoire et des citoyens sur la première marche. Elle identifie pour chaque catégorie, les menaces les plus probables, les solutions à apporter, et les partenariats sur lesquels la France devra s’appuyer.
Pour la protection du territoire national le Livre blanc identifie dès 2013 trois grandes menaces : le risque terroriste, les cybermenaces, et les catastrophes naturelles pour les territoires d’outre-mer. L’histoire donnera raison à cette mise en évidence, tant par les vagues d’attentats que le pays a connu dès 2015, que par l’ouragan Irma qui frappa Saint-Martin il y a moins d’un an.
A l’échelle européenne, le rapport insiste sur la nécessité de poursuivre le mouvement de solidarisation entre les États. Celui-ci avait été initié au lendemain des attentats de Madrid en 2004, et a débouché sur l’introduction d’une clause dans le Traité sur le Fonctionnement de l’Union Européenne à l’article 222 : « l’Union et ses États membres agissent conjointement dans un esprit de solidarité si un État membre est l’objet d’une attaque terroriste ou la victime d’une catastrophe naturelle ou d’origine humaine ».
Sur le volet de la stabilisation du voisinage continental, la commission livre diverses recommandations. Elle prône un entretien et une consolidation des relations avec la Russie malgré « un contexte où les logiques de puissance et d’interdépendance se mêlent et parfois s’opposent. »
Elle incite à s’appuyer sur la Turquie, membre de l’OTAN et acteur stratégique dans la région.
Au niveau méditerranéen, il convient de veiller au risque de « vide sécuritaire » laissé par les printemps arabes. Mais il est également impératif de regarder au-delà, et notamment l’Afrique subsaharienne avec le Mali, qui reste aujourd’hui encore une terre fertile pour les groupuscules djihadistes comme en atteste l’attentat perpétré en Avril dernier à l’aéroport de Tombouctou.
Concernant la sécurisation du Proche orient et du Golfe Arabo-persique, les travaux insistent sur le risque de prolifération des armes nucléaires en rapport avec l’ambition iranienne sur ces questions, risque plus que jamais d’actualité après l’annonce du retrait des États-Unis de l’accord de Vienne le 12 Mai dernier.
La doctrine de mise en œuvre des objectifs réaffirmée
Le noyau dur de la stratégie de défense nationale repose sur trois principes que sont : la protection, la dissuasion, et l’intervention. Ces trois notions sont interdépendantes et ne sauraient se concevoir exclusivement.
Autour de ces trois préceptes gravitent trois autres notions déjà énoncées en 2008 : la connaissance, l’anticipation, et la prévention.
La connaissance et l’anticipation
Composante fondamentale de la stratégie, la connaissance et l’anticipation doivent permettre une capacité de prise de décision entièrement souveraine et autonome. Le renseignement et la prospective jouent ici un rôle absolument essentiel en ce qu’ils permettront un engagement éclairé de nos forces opérationnelles.
Le renseignement comporte trois facettes complémentaires : « le renseignement d’origine humaine (ROHUM), le renseignement électromagnétique (ROEM) et le renseignement image (ROIM). »
Le rapport préconise à ce propos une coopération européenne notamment sur la question de la mise en œuvre d’outils spatiaux.
La dissuasion
Second principe de mise en œuvre stratégique, la dissuasion nucléaire vise à protéger la France d’une attaque étatique. Cependant cette dissuasion reste pleinement défensive et ne saurait être déployée qu’en cas d’extrême légitime défense. Dans ce mouvement de dénucléarisation la France soutient l’entrée en vigueur du Traité d’interdiction complète des essais nucléaires et participe à « l’engagement de négociations multilatérales sur un traité d’interdiction de la production de matières fissiles à des fins d’armes nucléaires ».
La protection
Troisième volet élémentaire de la stratégie française, la protection vise à assurer la sureté du territoire national, de son espace aérien et maritime, mais attrait également à la sécurisation des zones concentrant une forte implantation de communautés françaises.
Le Livre blanc reprend le caractère diffus des menaces et des risques pour proposer un paradigme d’intervention qui offre souplesse, réactivité, par l’emploi de moyens interopérables.
L’armée française est une illustration de cette polyvalence exigée de nos forces. Bien que leurs fonction première soit d’assurer la protection de la Nation contre toute menace militaire, nos forces armées doivent aujourd’hui être en mesure de mettre à profit leur compétence de « commandement, de planification et de projection » pour la résolution de crises sécuritaires, sanitaires ou environnementales. L’autorité civile doit savoir qu’elle pourra s’appuyer sur cette expertise pour mener à bien des opérations de prévention comme l’opération Sentinelle ou bien touchant à des catastrophes climatiques comme l’opération Héphaïstos de 2012 pour les feux de forêts.
La prévention
Quatrième pilier de la mise en œuvre stratégique nationale, la prévention poursuit pour objectif d’éviter le recours à l’emploi de la force par l’élaboration de normes nationales et internationales visant à lutter pour le désarmement et la consolidation de la paix.
La crise des années 90 est un exemple marquant de mise en place d’instruments juridiques qui ont permis de contrecarrer la prolifération des armes de destruction massive, notamment par le développement de collaborations dans le cadre du G8.
Dans notre environnement contemporain globalisé, la prévention doit permettre d’agir en amont sur les pays en crise présentant un risque de faiblesse. Elle doit ici permettre l’identification des risques de déstabilisation auxquels il convient de répondre avant qu’ils ne se détériorent en menaces pour notre sécurité nationale.
Dans ce cadre, la France fixe comme priorité politique l’aide aux États instables afin d’éviter une situation de guerre civile nécessitant le déploiement de troupes : « toute intervention extérieure dans une situation de conflit ouvert comporte des aléas inévitables, y compris le risque d’exacerber le conflit auquel on espère porter remède ».
Notre pays aspire donc à participer aux coopérations qui viseront à renforcer l’appareil étatique légitime, en contribuant à la réalisation de programmes intégrés de réforme de la police, de l’armée de la justice et de l’administration pénitentiaire.
L’intervention
Ultime axe de la stratégie française, l’intervention vise à répondre à trois besoins : assurer la sécurité des ressortissants, défendre nos intérêts stratégiques, et permettre à notre pays d’exercer ses responsabilités internationales.
Pour ce faire, la France peut être amenée à intervenir dans trois cadres. Tout d’abord elle pourra décider de lancer des opérations en parfaite autonomie pour l’évacuation de ses ressortissants, ou en réponse à un acte terroriste comme ce fut le cas au lendemain des attentats de novembre 2015. Elle sera ensuite parfois invitée à mener des opérations en coalition avec l’Union Européenne ou l’OTAN en tant que directrice des opérations ou occuper une place d’influence prépondérante. La troisième hypothèse rappelée par le Livre blanc est la participation à des opérations où l’État apportera sa contribution sous commandement allié, sans rechercher à occuper le commandement des actions.
Le rapport de 2013 rappelle que dans le contexte actuel, la France sera conduite à devoir prendre bien plus fréquemment l’initiative d’interventions extérieures comme se put être le cas avec l’opération Serval déclenchée en Janvier de la même année.
Dans tous les cas de figures, l’engagement des forces françaises repose sur le principe d’autonomie stratégique qui reste au fondement de nos interventions extérieures et la condition de notre participation aux coalitions internationales.
Les moyens de la mise en œuvre stratégique optimisés
L’ambition française de pouvoir se déployer opérationnellement sur plusieurs théâtres ne doit pour autant pas faire oublier que notre souveraineté dépend également de notre capacité à rationaliser nos dépenses, et à optimiser l’usage de nos moyens afin de prévenir les dépenses superflues.
Le Livre blanc de 2013 fixe ainsi plusieurs propositions pour nous permettre de maintenir nos capacités opérationnelles d’intervention, tout en respectant nos engagements budgétaires européens.
Le principe de différenciation des forces
La première solution proposée par la commission est de se diriger vers une « différenciation des forces ». Cette idée revient à équiper et à axer les entrainements prioritairement sur certaines forces comme celles de protection du territoire, de gestion de crise ou d’accompagnement des moyens de dissuasion.
En procédant à cette adaptation les différentes unités seront plus performantes dans leurs domaines d’action respectifs. Ce ciblage permettra également de focaliser les dépenses sur les forces qui en ont le plus besoin. Les économies offriront une concentration des moyens sur les capacités les plus onéreuses, notamment celles prévues en cas de conflit étatique. Ce modèle avait déjà été pensé dans les années 90 pour la Force d’Action Rapide qui comportait près de 47 000 personnels, 216 blindés et 240 hélicoptères de combats.
Ce principe de différenciation a cependant soulevé un nombre certain d’oppositions et de critiques liées au fait que toutes les unités doivent être éligibles aux Opérations extérieures, cette idée demeure un pilier essentiel de la cohésion de l’armée.
Le Général Clément-Bollée précisait notamment : « En vingt ans d’engagements, les forces terrestres ont acquis une maturité exceptionnelle. Distinguer ceux qui peuvent et ceux qui ne peuvent pas, c’est leur faire injure. »
Le principe de mutualisation des forces
Le Livre blanc n’entend pour autant pas se limiter à la différenciation des forces pour rationaliser les dépenses. La commission de 2013 souhaite encourager les coopérations interarmées et internationales pour la mutualisation des capacités militaires.
L’idée est ici de procéder à une affectation des capacités les plus polyvalentes à des fonctions diverses selon les besoins. Les rédacteurs ont à titre d’exemple encouragé la mise en commun des outils de renseignements entre les différents services sous la supervision du coordonnateur national du renseignement.
Sur le plan international l’Europe de la défense doit également permettre cette mise en commun de moyens entre les différents États, en veillant à ne pas condamner l’autonomie stratégique et la liberté d’action de chacun. Cette coopération devrait notamment se matérialiser pour les moyens les plus onéreux comme l’observation spatiale, les ravitaillements en vol ou les transports aériens.
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